我國經(jīng)濟在經(jīng)歷了三十多年的快速增長后，發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平和增長動力已發(fā)生重大變化。為了從根本上提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，創(chuàng)新已成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力——這是在新的技術(shù)經(jīng)濟條件下推動我國經(jīng)濟向高水平發(fā)展演化的內(nèi)在動力機制。要深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，必須全面激發(fā)蘊藏于廣大民眾之中的創(chuàng)新活力，釋放和培育新常態(tài)下我國經(jīng)濟增長與轉(zhuǎn)型升級的新動力。

    提高創(chuàng)新動力和能力是經(jīng)濟新常態(tài)下使市場新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務。由于我國市場經(jīng)濟體制改革以及科技體制改革尚處于攻堅期，存在一些不適應創(chuàng)新發(fā)展的體制機制約束，抑制了創(chuàng)新活力和動力，創(chuàng)新體系的整體效率不高，創(chuàng)新能力難以滿足經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要。因此，必須彌補制度短板，完善激勵機制，優(yōu)化創(chuàng)新體系，健全促進要素高效配置的新體制，營造有利于創(chuàng)新發(fā)展的制度和政策環(huán)境。

    一、新一輪經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對創(chuàng)新發(fā)展提出了新要求

    創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略不是解決短期或局部問題的權(quán)宜之計，而是事關(guān)我國現(xiàn)代化全局的重大戰(zhàn)略。

    第一，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的必然選擇。創(chuàng)新發(fā)展首先是從根本上加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)增長動力的轉(zhuǎn)換。在經(jīng)濟增速換檔期，資源環(huán)境約束加大，依賴傳統(tǒng)大規(guī)模要素投入的增長方式難以為繼，技術(shù)追趕空間逐步縮小，上一輪改革帶來的資源配置紅利效應逐漸減弱。因此，要以創(chuàng)新培育新動能和改造提升傳統(tǒng)動能，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。其次，創(chuàng)新發(fā)展是適應新技術(shù)革命、新經(jīng)濟成長的需要。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)，以智能、綠色、泛在為特征的群體性技術(shù)變革正在加劇國際產(chǎn)業(yè)體系的深度調(diào)整，創(chuàng)新成為塑造新世界經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和競爭格局的關(guān)鍵。在新形勢下，我國既迎來了前所未有的歷史機遇，也面臨著差距拉大的嚴峻挑戰(zhàn)，只有加快提升創(chuàng)新能力才能贏得主動權(quán)。

    第二，創(chuàng)新要面向國家重大需求，緊扣國家經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展主題。一是要貫穿五大發(fā)展理念，服務于經(jīng)濟社會發(fā)展主戰(zhàn)場，更好引領(lǐng)新常態(tài)。如，應對要素成本提高，必須依靠科技創(chuàng)新提高要素生產(chǎn)率；伴隨消費升級，必須以人民需求為導向，依靠創(chuàng)新擴大有效供給；在全球化背景下，必須以全球視野謀劃和推動開放創(chuàng)新，有效利用全球創(chuàng)新資源。二是堅持科技創(chuàng)新與體制機制創(chuàng)新同時發(fā)力。一方面，科技創(chuàng)新要堅持需求導向和產(chǎn)業(yè)化方向，解決發(fā)展質(zhì)量和效益的問題。特別要注重提升原始創(chuàng)新能力，并采取“非對稱”趕超戰(zhàn)略，在更多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)引領(lǐng)型發(fā)展。另一方面，體制機制創(chuàng)新要堅持改革開放，營造有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境，特別要健全創(chuàng)新的市場導向機制和調(diào)動“人”的積極性。

    第三，適應創(chuàng)新發(fā)展的新特點，提高政府效能，不斷激發(fā)市場活力。近年來，隨著我國創(chuàng)新能力的快速追趕，創(chuàng)新活動的特點也在悄然發(fā)生變化：從以制造業(yè)創(chuàng)新為主轉(zhuǎn)向制造業(yè)與服務業(yè)創(chuàng)新齊頭并進；從科技創(chuàng)新為主轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新融合商業(yè)模式和生產(chǎn)組織變革的全面創(chuàng)新；創(chuàng)新主力軍從大學科研院所轉(zhuǎn)向以企業(yè)為主體，從科技人員為主轉(zhuǎn)向調(diào)動大眾創(chuàng)新。為此，要進一步順應創(chuàng)新全球化的開放融合趨勢，營造適宜創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，激發(fā)和提升全社會的創(chuàng)新活力、潛力和能力。一是構(gòu)建嚴格的產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)保護制度、公平競爭的市場環(huán)境以及完善的社會信用體系；二是完善規(guī)范公平、鼓勵創(chuàng)新的財稅體制和服務創(chuàng)新的多層次金融體系；三是深化科技與教育體制改革，提高科教資源配置效率，增加高質(zhì)量的科技供給，提供多層次的創(chuàng)新人才供給；四是切實轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新治理方式，充分發(fā)揮市場機制配置創(chuàng)新資源和引導創(chuàng)新活動的決定性作用，使創(chuàng)新發(fā)展從自上而下的政府推進變?yōu)樽韵露系纳鐣杂X行動。

    二、新常態(tài)下加快提升我國創(chuàng)新動力和能力的若干建議

    新常態(tài)下，創(chuàng)新發(fā)展將迎來一場深刻的系統(tǒng)性變革。今后一段時間的主要任務是圍繞重點問題和核心任務，長短期相結(jié)合，深化重點領(lǐng)域改革，完善鼓勵創(chuàng)新的體制機制，細化和落實相關(guān)政策，提高全社會的創(chuàng)新動力和能力。

    （一）進一步理順政府和市場在推動創(chuàng)新發(fā)展中的關(guān)系

    政府主要在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，在企業(yè)無力和不愿投入的環(huán)節(jié)加大投入。同時，充分發(fā)揮市場機制配置創(chuàng)新資源的作用，能由市場去做的事情應交給市場去做。

    1.進一步優(yōu)化科技與創(chuàng)新資源的配置方式，提高公共支出的利用效率，多渠道提升創(chuàng)新投入水平。一是要進一步加大基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研究投入，增強源頭技術(shù)供給。穩(wěn)定支持與競爭相結(jié)合，以穩(wěn)定支持為主。二是加強創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)政府科技經(jīng)費的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。多管齊下，加大對中試和示范項目的支持，突破制約科技成果轉(zhuǎn)化的體制機制性障礙。三是要提高國家科技重大專項的組織管理效率，落實目標導向的管理模式，注重集成性協(xié)同攻關(guān)。

    2.建立完善公平、透明、有序、開放的市場競爭環(huán)境，有效發(fā)揮市場機制激勵創(chuàng)新作用。一是要保證市場的公平準入，減少行政性壟斷，為各種所有制、各種規(guī)模、各種技術(shù)路線的企業(yè)提供公平獲得創(chuàng)新資源和參與市場競爭的機會。二是要推動要素價格形成機制的市場化改革，打破地方保護，促進各種創(chuàng)新要素的自由流動。三是加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，切實提高侵權(quán)成本、降低維權(quán)成本，提升知識產(chǎn)權(quán)對創(chuàng)新收益的價值。更加注重發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)司法保護的主導作用，進一步完善和推廣知識產(chǎn)權(quán)法院試點，特別要提高對反復侵權(quán)、惡意侵權(quán)行為的處罰力度。

    3.增加有利于創(chuàng)新升級的制度供給，營造公開、透明、可預期的營商環(huán)境。構(gòu)建鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的市場監(jiān)管體制，為新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)態(tài)進入市場拓寬通道，在提升監(jiān)管有效性的同時，切實降低企業(yè)創(chuàng)新的風險和成本。通過主動、合理地設(shè)立產(chǎn)品質(zhì)量、安全、節(jié)能環(huán)保等標準，“倒逼”產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。對新產(chǎn)品、新模式和新業(yè)態(tài)允許先行先試，及時總結(jié)規(guī)律，公開透明地制定監(jiān)管標準，培育和促進新的經(jīng)濟增長點。

    4.明確中央和地方在創(chuàng)新發(fā)展中的職能定位和分工，協(xié)調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個積極性，形成合力。中央政府主要聚焦國家重大戰(zhàn)略需求，重點支持基礎(chǔ)性、前瞻性、公益性科技攻關(guān)，部署全國性、重大性科技任務，以及支持中小企業(yè)創(chuàng)新。地方政府則應重點營造良好的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，加強區(qū)域創(chuàng)新服務平臺建設(shè)，側(cè)重支持技術(shù)應用類項目，積極推動科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化、孵化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)，建立完善科技服務與支撐體系。一些重點地區(qū)要利用好當前開展全面創(chuàng)新試驗改革的有利契機，主動探索出一些具有突破性、可復制性的改革經(jīng)驗或創(chuàng)新模式，及時總結(jié)推廣。

    5.政府作用與市場機制有機結(jié)合。一是政府可以通過規(guī)制和政策調(diào)節(jié)利益機制，通過市場機制引導創(chuàng)新資源的配置，使企業(yè)能夠更多依靠創(chuàng)新在市場上獲利。對不同技術(shù)路線和各類企業(yè)實行公平競爭的激勵機制，政府重點支持早期研究開發(fā)、示范項目和創(chuàng)新服務平臺，由市場選擇技術(shù)路線；增強政策穩(wěn)定性和透明度，形成可預期的長效利益驅(qū)動機制。二是針對薄弱環(huán)節(jié)，加快完善面向重大戰(zhàn)略需求、推動重大原始創(chuàng)新的配套科技基礎(chǔ)設(shè)施體系，彌補市場失靈，全面提升設(shè)施建設(shè)水平和運行效率。

    （二）優(yōu)化創(chuàng)新政策，壯大企業(yè)創(chuàng)新群體，培育創(chuàng)新領(lǐng)跑者

    要使創(chuàng)新成為發(fā)展的第一動力，關(guān)鍵是提高全社會的創(chuàng)新動力和活力，特別是要壯大以企業(yè)為主體的創(chuàng)新群體、培育創(chuàng)新領(lǐng)跑者。我國創(chuàng)新政策體系日漸成型，但政策執(zhí)行效果和政策有效性亟待提高。必須合理運用政策工具，提高政策的針對性，圍繞重點問題、重點領(lǐng)域和重點任務，將管用的政策落到實處。

    1.降低政策門檻，讓創(chuàng)新政策惠及更多企業(yè)。擴大普惠性政策范圍，避免簡單以企業(yè)規(guī)模、盈利狀況、專利數(shù)量等設(shè)置政策門檻，防止對創(chuàng)新型中小企業(yè)的政策歧視，提高政策公平性。一是對知識產(chǎn)權(quán)保護、人才供給、金融支持、研發(fā)加計扣除等企業(yè)呼聲較高的政策，加大政策實施力度，降低政策門檻。特別是研發(fā)費用加計扣除企業(yè)所得稅政策，應借鑒一些地區(qū)的試點經(jīng)驗，擴大抵扣范圍，將研發(fā)人員工資和“五險一金”等納入加計扣除范圍；研究企業(yè)委托大學科研院所研發(fā)支出的稅收抵扣政策等。二是加強鼓勵創(chuàng)新的需求側(cè)政策。進一步完善政府采購、首臺（套）等政策，提高政府采購中小微企業(yè)產(chǎn)品和服務的比例；加快全國性政府采購市場建設(shè)，防止利用公共采購實現(xiàn)地方保護；改進政府部門和國有企業(yè)的公共采購競標定價規(guī)則，防止低價中標導致劣幣驅(qū)逐良幣；用好、用足GPA規(guī)則下的創(chuàng)新支持措施。同時，對一些具有較大社會效益的創(chuàng)新產(chǎn)品，建立反映外部成本效益的財稅政策，促進外部效益內(nèi)部化。

    2.加強部門間的政策協(xié)調(diào)，增強政策的穩(wěn)定性和透明度，形成政策“組合拳”。一是加強政府各部門、各級政府之間的政策溝通和協(xié)同，減少因條塊分割、職能差異導致的政策沖突或政策缺失。二是增加政策的穩(wěn)定性和透明度，建立公開透明、長期穩(wěn)定的激勵機制，鼓勵企業(yè)等各類創(chuàng)新主體進行長期創(chuàng)新投入，形成可預期的投資回報。三是形成創(chuàng)新政策、創(chuàng)業(yè)政策和小企業(yè)政策的組合拳，支持各種發(fā)展階段的企業(yè)創(chuàng)新。

    3.進一步完善和落實創(chuàng)新型人才政策，建立一套創(chuàng)新相容的人才激勵機制。一是分類、分層次制定和落實人才政策，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。不僅要重視領(lǐng)軍型高端人才的激勵，也要同步加大對廣大專業(yè)技術(shù)人才的激勵；不僅要重視科研人員的激勵，也要重視企業(yè)家和技能人才的訴求。二是改進人才評價和引進機制。整合現(xiàn)有多頭人才引進計劃，給用人單位更多話語權(quán)和自主權(quán)，積極發(fā)揮市場選人、市場評價的作用。三是在收益分配上充分體現(xiàn)知識和創(chuàng)新的價值。如，在落實股權(quán)激勵政策時，要明確職務科技成果股權(quán)與激勵對象、方式、條件和程序，特別是要細化落實國有企業(yè)和公立研究機構(gòu)的股權(quán)激勵政策。四是進一步深化教育體制改革，更加注重創(chuàng)新型人才、專業(yè)技能人才的培養(yǎng)。特別要進一步擴大高校辦學自主權(quán)、地方興辦職業(yè)教育的自主權(quán)，放松民辦職業(yè)教育的準入限制，鼓勵校企合作、企業(yè)辦學和聯(lián)合培養(yǎng)技能型人才。

    4.降低企業(yè)創(chuàng)新成本，增強企業(yè)投入創(chuàng)新的能力和動力。一是切實降低企業(yè)稅費，特別是要進一步降低小微企業(yè)的稅費負擔，保障中小企業(yè)在土地征用、人才引進、信息獲取、融資渠道、公共資源以及各類政務服務等方面的公平機會。二是加快發(fā)展多層次資本市場，方便各類企業(yè)創(chuàng)新融資，為創(chuàng)業(yè)投資提供更多的退出渠道。特別是要抓緊建設(shè)適合中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)交易市場，逐步放開民營中小型銀行的準入限制、下放審批權(quán)限，輔以相應的信貸優(yōu)惠政策。

    （三）進一步理順產(chǎn)學研的功能定位，促進協(xié)同創(chuàng)新，增強原始創(chuàng)新能力

    1.增強原始創(chuàng)新能力。一是改進科學研究項目的決策機制，優(yōu)化科學研究支出結(jié)構(gòu)。實行“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，實行自由探索和需求導向相結(jié)合，增加面向需求的基礎(chǔ)研究支出，提高基礎(chǔ)研究對創(chuàng)新的支撐作用，確保國家戰(zhàn)略得到有效落實。二是改進科學研究的評價機制，實行分類評價和分類管理。對自由探索的研究項目以同行評議為主；對滿足國家戰(zhàn)略需求的研究項目，以目標評價為主。三是科學研究項目與人才培養(yǎng)結(jié)合。科學研究是對未知的探索和創(chuàng)新的源頭，要發(fā)揮科研人員的自主性和創(chuàng)造性，管理上體現(xiàn)鼓勵創(chuàng)新、容忍失敗的創(chuàng)新文化，創(chuàng)造科學家自由探索的研究環(huán)境。

    2.進一步理順產(chǎn)學研的功能定位，完善以企業(yè)為主體、產(chǎn)學研有效分工合作機制，提高協(xié)同創(chuàng)新效率。進一步完善科研組織體系，建設(shè)一批支撐高水平創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施和平臺。大學主要從事基礎(chǔ)研究，政府科研機構(gòu)主要從事共性技術(shù)和應用集成研究，為企業(yè)創(chuàng)新提供有力支撐。建立大學、科研機構(gòu)和企業(yè)之間的合作與技術(shù)轉(zhuǎn)移機制。完善公共科研機構(gòu)管理、財政支持的科研成果轉(zhuǎn)移管理、知識產(chǎn)權(quán)等制度，3.消除阻礙科技成果轉(zhuǎn)化的體制機制壁壘，打破科技與經(jīng)濟“兩張皮”。一是完善財政資助的科研項目研究成果公開體系。二是明確科技成果轉(zhuǎn)化的責權(quán)利以及配套實施細則，強化科研單位的成果轉(zhuǎn)化責任，調(diào)動科研人員轉(zhuǎn)化研究成果的積極性。改革國有科技成果無形資產(chǎn)管理體制與定價機制，出臺針對技術(shù)類國有無形資產(chǎn)處置等配套文件，明確授權(quán)、實施細則及流程。三是建立健全專業(yè)化的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務體系。探索非營利機構(gòu)等新型組織形式的技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)模式，在機構(gòu)運行、專利交易等方面給予一定的鼓勵政策。四是加強基礎(chǔ)研究與其他科技計劃的銜接。增加專門的科技成果轉(zhuǎn)化資助計劃，鼓勵研究機構(gòu)或企業(yè)對不成熟技術(shù)進行二次開發(fā)。

    4.充分發(fā)揮企業(yè)在創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、技術(shù)集成、成果產(chǎn)業(yè)化中的主體作用。繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，轉(zhuǎn)變推進創(chuàng)新的方式，減少政府利用計劃、項目和考核等直接干預企業(yè)創(chuàng)新決策。對由企業(yè)承擔的政府科技項目，其經(jīng)費管理制度應區(qū)別于事業(yè)單位性質(zhì)的高校和科研單位，要根據(jù)企業(yè)研究開發(fā)支出的實際情況，給予企業(yè)更大的自主權(quán)，允許企業(yè)將研發(fā)人員投入按一定比例列入項目經(jīng)費支出。

    （四）擴大創(chuàng)新體系開放度，高效利用全球創(chuàng)新資源

    隨著全球化和信息技術(shù)的快速發(fā)展，開放創(chuàng)新已經(jīng)成為世界趨勢。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，必須準確把握全球科技創(chuàng)新的總體趨勢，以全球視野謀劃和推動創(chuàng)新。在國家層面構(gòu)建高水平開放創(chuàng)新機制營造有利于開放創(chuàng)新的政策環(huán)境，促進創(chuàng)新要素跨境流動，加強國際合作，有效利用全球創(chuàng)新資源，提高創(chuàng)新質(zhì)量和效率。

    1.堅持高水平的“走出去”與“引進來”相結(jié)合。一方面，鼓勵本土企業(yè)加快建立海外研發(fā)中心，按照國際規(guī)則并購、合資、參股國外創(chuàng)新型企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)，提高海外知識產(chǎn)權(quán)運營能力。另一方面，進一步提升“引進來”的層次和效率。繼續(xù)支持跨國公司在中國設(shè)立研發(fā)中心，實現(xiàn)引資、引智、引技相結(jié)合，提供外資的創(chuàng)新溢出效應。

    2.開展區(qū)域開放創(chuàng)新綜合試驗，重點放松對創(chuàng)新要素流動的管制。一是鼓勵國外高端人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。放松外籍高端創(chuàng)業(yè)人才辦理簽證和綠卡的限制，簡化其創(chuàng)辦科技型企業(yè)的審批。二是鼓勵中國企業(yè)收購海外技術(shù)，簡化審批程序，提高獲取國際先進技術(shù)的便利性。如改進國內(nèi)上市公司境外技術(shù)并購信息披露等方面的審核規(guī)定和流程，由事先詳細披露改為事后披露。三是為國內(nèi)企業(yè)使用境外風險投資、境外人員在國內(nèi)開展科技成果轉(zhuǎn)化活動提供結(jié)匯便利。四是提高國家科技計劃對外開放水平，促進跨國公司融入中國創(chuàng)新體系。

    3.主動參與國際科技合作和全球創(chuàng)新治理。一是加大國際科技合作力度，主動設(shè)置全球性創(chuàng)新議題，在環(huán)境保護、能源安全、糧食安全、健康衛(wèi)生等人類共同面臨挑戰(zhàn)的領(lǐng)域加強國際科技合作，開展創(chuàng)新和技術(shù)推廣。二是在國際創(chuàng)新治理中發(fā)揮應有的作用。加強研究有關(guān)創(chuàng)新的國際規(guī)則，增強國內(nèi)政策與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)性，從國際規(guī)則的被動接受者逐步轉(zhuǎn)為制定國際規(guī)則的參與者，增強我國在全球創(chuàng)新治理中的話語權(quán)。

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責任編輯：王元

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