科技創(chuàng)新政策是引導、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的政府措施和行為，是提升國家科技創(chuàng)新實力的重要支撐條件。近年來，世界主要國家不斷豐富科技創(chuàng)新政策工具，以政策為重要手段的創(chuàng)新環(huán)境競爭日趨激烈。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新成為引領發(fā)展的第一動力，科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展進入快車道。針對不同發(fā)展階段的科技發(fā)展與改革任務，我國不斷制定和優(yōu)化科技創(chuàng)新政策，并推動一些行之有效、成熟穩(wěn)定的政策措施上升為法律法規(guī)，實現(xiàn)“改革舉措—政策措施－法律法規(guī)”螺旋上升。本文在回顧我國科技創(chuàng)新政策體系建設進展和成效的基礎之上，分析了未來科技創(chuàng)新政策新要求，探討了未來政策方向。

01 我國科技創(chuàng)新政策體系建設主要進展與成效

改革開放40多年來，我國科技體制改革圍繞調動科技人員積極性、促進科技和經濟結合的主線持續(xù)推進，不斷加強科技對社會發(fā)展、民生福祉、生態(tài)環(huán)境和國家安全等領域的支撐。特別是黨的十八大以來，我國把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，大力實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)推進科技體制改革，科技制度主體架構已經確立，改革驅動創(chuàng)新、創(chuàng)新驅動發(fā)展的格局已基本形成。

伴隨科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施和科技體制改革的推進，我國逐漸形成了強化要素、增強主體、優(yōu)化機制、提升產業(yè)、集聚區(qū)域、完善環(huán)境、擴大開放、形成反饋的科技創(chuàng)新政策發(fā)展路徑，政策措施持續(xù)迭代完善，目前已經基本形成了覆蓋全面、門類齊全、工具多元的科技創(chuàng)新政策體系（見圖1）。政策體系的重點進展和成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 圍繞創(chuàng)新鏈持續(xù)加大創(chuàng)新要素投入和優(yōu)化布局，推動科技創(chuàng)新能力快速提升

創(chuàng)新要素是科技創(chuàng)新的基礎條件，一般而言主要是投入到科技創(chuàng)新的人、財、物。創(chuàng)新要素的有序組織能夠促進科技創(chuàng)新活動效率提升。隨著科技的不斷發(fā)展，科技創(chuàng)新活動從早期少數(shù)精英的“象牙塔式”個人探索，逐漸演變成需要調動大量資源的社會協(xié)作活動，對創(chuàng)新要素數(shù)量和質量的要求越來越高。改革開放以來，我國相當長時期存在人才隊伍不強、科技經費不足、科研設施落后的問題，推動要素總量增長和結構布局優(yōu)化一直都是科技工作的中心任務之一。

在人才隊伍方面，通過擴大高等教育規(guī)模、支持留學培養(yǎng)、引進海外人才三措并舉，同時不斷改革人才發(fā)展的體制機制，實行以增加價值為導向的分配制度，持續(xù)加大人才激勵，逐步建立了一支規(guī)模宏大、素質優(yōu)良的創(chuàng)新人才隊伍。2017年我國科技人力資源總量達到8705萬人，其中大學本科及以上學歷的科技人力資源總量為3934萬人。

在經費投入方面，我國研發(fā)經費投入保持高速增長，2013年首次躍居世界第二，2019年達2.21萬億元（見圖2），研發(fā)投入強度達2.23%，已超歐盟的平均水平（2.03%），快速增長的科技投入為實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展提供了強有力的資金保障。

在科技基礎設施方面，圍繞不同時期國家科技發(fā)展戰(zhàn)略需求，持續(xù)推進國家科技基礎設施和平臺建設。近些年，按照分類管理、優(yōu)化布局的原則，形成三類國家科技創(chuàng)新基地：

一是科學與工程研究類，主要開展重大科學前沿和科技任務及大科學工程，開展戰(zhàn)略前沿和基礎綜合類科技活動，主要包括國家實驗室和國家重點實驗室。

二是技術創(chuàng)新與成果轉化類，主要面向經濟社會發(fā)展的需求，開展關鍵共性技術和工程化技術研究及產業(yè)化，主要為國家技術創(chuàng)新中心、工程研究中心、臨床醫(yī)學研究中心等。

三是基礎支撐和條件保障類，面向發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、野外觀測等科學研究，提供基礎科研支撐和科技資源共享服務，主要為科技資源共享服務平臺、野外科學觀測研究站等。

持續(xù)高速增長的創(chuàng)新要素投入帶動我國高校和科研院所創(chuàng)新能力持續(xù)提升，推動我國創(chuàng)新能力不斷攀升。我國綜合創(chuàng)新能力顯著提升，2019年科技進步貢獻率已接近60%；根據(jù)世界知識產權組織（WIPO）《全球創(chuàng)新指數(shù)》，2019年我國排名世界第14位，是唯一躋身前15位的發(fā)展中國家。

1.2 實施符合國際規(guī)則、覆蓋企業(yè)全生命周期的企業(yè)創(chuàng)新政策，有效激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新內生活力

企業(yè)是將人才、技術、資本等創(chuàng)新要素轉變?yōu)榻洕鷥r值和現(xiàn)實生產力的關鍵載體。長期以來，我國一直把促進企業(yè)增強創(chuàng)新能力作為重要政策議題，激勵企業(yè)成為技術創(chuàng)新研發(fā)投入、創(chuàng)新決策、科研組織和成果轉化的主體。圍繞企業(yè)在不同發(fā)展階段的創(chuàng)新活動規(guī)律和政策需求，不斷進行政策探索和優(yōu)化，形成了覆蓋企業(yè)全生命周期的創(chuàng)新支持政策體系。

建設孵化器、眾創(chuàng)空間和加速器，開展科技型企業(yè)孵化和培育。2018年，我國各類孵化機構共計1.1萬家，服務創(chuàng)業(yè)團隊和初創(chuàng)企業(yè)57萬家。對天使投資和科技型創(chuàng)業(yè)投資實行稅收減免，引導風險資本支持初創(chuàng)期科技企業(yè)發(fā)展。2018年，我國創(chuàng)業(yè)投資管理資本總額近9000億元，進入世界前列。實施高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，激勵成熟期科技企業(yè)開展高水平研發(fā)和創(chuàng)新。2018年，高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠減免稅額超1900億元。對所有類型企業(yè)實施普惠性的企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除政策，并不斷優(yōu)化政策、簡化流程、提高力度，激發(fā)企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新熱情。目前，研發(fā)費用加計扣除比例達到75%。2008年以來，我國研發(fā)費用加計扣除政策為企業(yè)減免的稅額以年均超30%的速度增長，2018年減免企業(yè)稅額達2794億元，已成為我國企業(yè)減稅降費的亮點（見圖3）。

1.3 完善科技成果轉化制度體系，提升科技對經濟發(fā)展的支撐力

科技成果轉化不僅關系到科技是否能夠真正融入經濟建設主戰(zhàn)場，也關系到不同創(chuàng)新主體創(chuàng)新能力的提高。為加速科技成果轉化為現(xiàn)實生產力，我國持續(xù)進行科技成果轉化的制度創(chuàng)新與優(yōu)化，以科技成果的放權為基礎，以強化成果轉化的激勵為核心，致力于解決科技成果轉化的法律政策問題和市場與服務體系問題。全國人大2015年完成了《促進科技成果轉化法》的修訂，國務院2016年制定了《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》，并在當年部署了促進科技成果轉移轉化的行動，形成了我國促進科技成果轉化的基礎性法規(guī)政策保障。

圍繞落實《促進科技成果轉化法》，形成了一批切實有效的配套政策措施，包括改革職務科技成果產權管理制度、加大對科技人員成果轉化獎勵力度、完善科技成果市場化定價機制、建立成果轉化領導決策雙免責機制、實施股權激勵和技術成果入股遞延納稅、職務科技成果轉化現(xiàn)金獎勵享受減半計稅、國有科技型企業(yè)股權與分紅激勵等，帶動科技成果轉化量質齊升。全國技術交易市場高速發(fā)展，全國技術合同成交額以年均15%的速度增長，2019年成交額超2.2萬億元。科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造熱情極大激發(fā)，涌現(xiàn)出一大批超億元的成果轉化案例。

1.4 圍繞創(chuàng)新鏈完善政策鏈，營造良好產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)

產業(yè)創(chuàng)新政策是引導、促進和規(guī)范產業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新的有關政策措施。支持高新技術研發(fā)和產業(yè)化是國際通行的，各國圍繞高新技術產業(yè)都制定了創(chuàng)新政策。比如，德國先后于2006、2010、2014、2018年發(fā)布了4版《高技術戰(zhàn)略》。需要注意的是，不同產業(yè)創(chuàng)新規(guī)律不盡相同，比如供應商主導的產業(yè)、規(guī)模經濟產業(yè)、專業(yè)供應商產業(yè)、基于科學的產業(yè)等，在創(chuàng)新模式、要素配置、政策需求等方面都存在不同程度的差異。產業(yè)創(chuàng)新政策就是要因產施策，深入研究不同產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場機制在產業(yè)創(chuàng)新中的決定性作用，同時也要針對性用好政府“有形之手”以彌補市場失靈。

總體來看，我國產業(yè)創(chuàng)新政策著重增加創(chuàng)新鏈前端的科技供給以及加強創(chuàng)新鏈后端的技術標準制定和完善市場準入制度等，在市場競爭環(huán)節(jié)堅持“競爭中性”原則，發(fā)揮市場的優(yōu)勝劣汰機制讓創(chuàng)新能力強的企業(yè)自己“冒出來”。如，在新能源汽車領域，我國形成從技術研發(fā)、產業(yè)標準、試點示范到市場推廣的國際通行政策鏈布局，為新能源汽車產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造了良好創(chuàng)新生態(tài)。技術研發(fā)方面，著重支持開展競爭前技術研究與開發(fā)；產業(yè)標準方面，鼓勵和支持國內外企業(yè)共同研究制定行業(yè)技術標準；產業(yè)化示范方面，開展節(jié)能與新能源汽車推廣示范；基礎設施方面，大力加強充電網絡和設施建設；市場培養(yǎng)方面，實施節(jié)能汽車減半征收車船稅、電動車購置補貼等激勵措施。目前，我國新能源汽車年產量超百萬，已成為全球第一大產銷市場。

1.5 堅持重點突破、協(xié)同推進，打造區(qū)域創(chuàng)新“雁陣”格局

創(chuàng)新活動在地理分布上并不是隨機的，而是帶有明顯的區(qū)域化特征。創(chuàng)新區(qū)域集聚趨勢越來越突出，越是知識密集型經濟，這種集聚趨勢越顯著。我國一直高度重視調動地方創(chuàng)新積極性，打造各具特色的區(qū)域創(chuàng)新體系。根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦和發(fā)展定位，不斷完善區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展機制，充分發(fā)揮創(chuàng)新高地輻射帶動作用。

建設北京、上海、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)科技創(chuàng)新中心，打造具有引領能力的科技創(chuàng)新高峰。推動國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國家高新區(qū)高質量發(fā)展，進一步優(yōu)化園區(qū)布局和資源配置，創(chuàng)新引領輻射帶動作用持續(xù)增強。2018年，169家國家高新區(qū)貢獻了全國超過40%的發(fā)明專利授權量、超過1/3的新產品收入。全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)形成了3批共計56條經驗向全國復制推廣。大力推進京津冀、長三角、粵港澳、長江經濟帶、黃河流域等戰(zhàn)略性區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同，通過資源共享、成果共用、產業(yè)聯(lián)動等方式推動形成區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體。

1.6 大力加強知識產權保護，營造公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境

保護知識產權就是保護創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。加大知識產權保護力度，能夠有效促進技術創(chuàng)新。改革開放以來，我國從立法、司法和執(zhí)法三位一體持續(xù)推動知識產權保護體系的發(fā)展與完善，不斷加大知識產權侵權的打擊力度，全社會尊重和保護知識產權的意識大幅提升。

在立法方面，修訂《專利法》等相關法律，推動知識產權法律體系不斷完善。在司法方面，加快推進知識產權行政執(zhí)法與司法“兩法銜接”，設立知識產權法院（全世界僅10多個國家建立了專門法院）。2018年10月，經全國人大常委會審議通過，發(fā)明專利、實用新型專利、軟件等知識產權案件二審權上移至最高人民法院，進一步統(tǒng)一和規(guī)范了裁判尺度。在執(zhí)法方面，不斷加大對侵權行為的打擊力度。開展知識產權保護專項行動，探索實施懲罰性賠償制度，知識產權違法成本顯著提升。

1.7 加強科研誠信體系建設，弘揚科學精神

科研誠信是科技創(chuàng)新的基石。我國一直高度重視科研誠信建設工作，積極營造良好學術環(huán)境，在全社會營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的氛圍。近些年，我國出臺了科技評價制度改革、加強科研誠信和作風學風等一系列文件，強化科研活動全流程誠信管理，建立了跨部門聯(lián)合懲戒機制，嚴肅查處科研違規(guī)行為，科研誠信機制的震懾作用初步顯現(xiàn)。2017年，《腫瘤生物學》撤稿事件中，我國全面查處了107篇論文撤稿事件，相關責任人受到相應處理，并將處理結果向社會公布。另外，建設覆蓋全國的科研誠信管理信息系統(tǒng)，每年兩次對科研不端行為信息進行匯集。

1.8 堅持國際科技交流合作，積極融入全球創(chuàng)新網絡

隨著全球化日益深入，創(chuàng)新要素和資源跨國流動越發(fā)活躍。實現(xiàn)全方位的科技開放與交流合作，是我國創(chuàng)新發(fā)展的內在要求。我國科技領域堅持“引進來”和“走出去”并舉，主動融入全球創(chuàng)新網絡，推動人類命運共同體建設。目前，深化政府間國際科技創(chuàng)新合作，與160多個國家建立科技合作關系，加入了200多個政府間國際科技合作組織，建立了與歐盟、德國、俄羅斯等多個創(chuàng)新對話機制。近些年，我國積極牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，并加強我國大科學設施向國際開放共享（如500米口徑球面射電望遠鏡等）。另外，實施外國人才工作許可制度和外國人才簽證制度，完善綠卡制度，開辟外國高端人才來華工作“綠色通道”。

總體來看，改革開放以來我國科技創(chuàng)新政策不斷發(fā)展完善，政策范圍從科研領域逐步擴展至經濟、社會、安全等各相關領域，政策著力點從注重研發(fā)管理轉向加強創(chuàng)新服務，政策惠及面從科研機構逐步擴大到各類創(chuàng)新主體，科技創(chuàng)新政策體系的系統(tǒng)性和完備性顯著增強。

02 我國科技創(chuàng)新政策體系建設面臨的形勢與要求

未來一段時期是我國加快建設現(xiàn)代化經濟體系、實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵階段。當前，迫切需要立足于新時代對科技創(chuàng)新的新需求，研判新一輪科技革命帶來的科技創(chuàng)新規(guī)律變化，加強趨勢分析和前瞻謀劃，把握新時期科技創(chuàng)新政策的發(fā)展方向。

2.1 躋身創(chuàng)新型國家前列和建設世界科技強國的戰(zhàn)略目標要求提高科技創(chuàng)新政策的支撐性

黨的十八大以來，我國科技實力實現(xiàn)了歷史性、整體性、格局性提升，但對標世界科技強國的戰(zhàn)略目標，我國科技創(chuàng)新能力和環(huán)境仍存在較大差距，基礎研究薄弱、重大原創(chuàng)性成果缺乏、關鍵技術“卡脖子”等問題較為突出。這要求科技政策的著力點更加注重創(chuàng)新鏈前端，在資源配置、項目組織實施、科技評價等方面更加注重質量和績效，加快推動科技創(chuàng)新從量的積累向質的提升轉變，大幅增強基礎研究和原始創(chuàng)新能力，激勵各類創(chuàng)新主體產生更多高質量成果。

2.2 新一輪科技革命和產業(yè)變革加速孕育要求科技創(chuàng)新政策更具預見性

人工智能、自動駕駛、基因編輯等新技術加速發(fā)展和應用，對就業(yè)結構、倫理道德、社會治理等方面的影響越來越大，各國對于新技術的治理都處于摸索狀態(tài)，誰也沒有成熟經驗，政策管理進入“無人區(qū)”，這要求緊跟科技發(fā)展創(chuàng)新步伐，加強科技創(chuàng)新活動及其影響的前瞻性研究和政策儲備，加快探索適應新科技創(chuàng)新規(guī)律的治理機制和監(jiān)管模式，成為新政策、新做法的設計師和策源者，提高預見式治理能力和水平，在持續(xù)推動科技成果造福人類的同時，守好安全和倫理的底線。

2.3 創(chuàng)新組織形態(tài)的變化要求科技創(chuàng)新政策更具包容性

當今，基礎研究、應用研究到產業(yè)化的界限越來越模糊，企業(yè)在研發(fā)和創(chuàng)新活動中作用越來越凸顯，創(chuàng)新活動越來越從少數(shù)精英的“小眾創(chuàng)新”向全社會參與的“大眾創(chuàng)新”轉變，集中式組織化研發(fā)同分布式網絡化研發(fā)并存，科研活動的數(shù)字化轉型日益加深。這要求政策對象上要有更寬廣的視野，要更加關注企業(yè)、個人和社會組織等多元主體的政策需求，激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)造積極性。

2.4 全球創(chuàng)新合作的發(fā)展趨勢要求科技創(chuàng)新政策更具開放性

盡管近些年，國際科技創(chuàng)新合作受到諸多不確定因素的沖擊，但是開放與合作仍是當今世界科技創(chuàng)新的主流和基本特征，全球高科技產業(yè)的創(chuàng)新鏈、供應鏈和價值鏈深度交融。據(jù)統(tǒng)計，全球研發(fā)費用排名前1000的企業(yè)中，94%的企業(yè)均有國際范圍內的研發(fā)合作。建設世界科技強國，要更加主動融入全球創(chuàng)新網絡，推動實現(xiàn)更高水平的開放創(chuàng)新。

03 關于完善科技創(chuàng)新政策體系的若干思考

面向未來，要堅持目標導向和問題導向，深化科技體制改革，積極開展制度和政策創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化政策體系，營造創(chuàng)新友好的制度和生態(tài)環(huán)境。

一是加強基礎研究和原始創(chuàng)新

加大對基礎研究的支持力度，穩(wěn)步提高基礎研究投入比重。加快形成基礎研究多元化投入機制和政策環(huán)境，鼓勵地方政府、企業(yè)、科研院所、高校、社會公益組織等加大基礎研究投入。加大對冷門學科、基礎學科和交叉學科的支持和布局，建立非共識項目和顛覆性技術的支持機制。加快建設國家實驗室，加強科技基礎設施開放共享。

二是深化科技評價改革

加快建立以質量、績效、貢獻為導向的分類評價制度，優(yōu)化科研生態(tài)環(huán)境，激發(fā)科技創(chuàng)新活力。對于項目評審，應堅持“該怎么干，就怎么評”原則，根據(jù)不同項目類型設置不同評審程序和方式。對于人才評價，應堅持“干什么，評什么”“誰用誰評”的原則，推行人才分類評價和代表作評價制度，避免“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”的簡單量化評價傾向。對于機構評估，應采用“定位是什么，就評什么”的原則，確立章程在機構評價中的基準作用，分類建立評估指標和評價方式，建立中長期評估周期，強化評價評估結果的應用。

三是更加注重激發(fā)人的積極性

完善人才發(fā)展機制，充分釋放科研人員內在驅動力和主觀能動性，實現(xiàn)人盡其才、才盡其用。改革科技人才培養(yǎng)與支持模式，加強數(shù)學等基礎學科教育，開展創(chuàng)新創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)教育，加大對青年科技人才和創(chuàng)新型企業(yè)家的支持，加大高技能人才培養(yǎng)力度。實施更加靈活的引才用才政策，建設高水平研發(fā)平臺，用環(huán)境打動人才，用平臺吸引人才。實行更加有效的創(chuàng)新人才激勵政策，強化知識價值的收入分配導向。

四是提升科技創(chuàng)新治理能力

創(chuàng)新對新興技術產業(yè)的監(jiān)管機制，形成審慎監(jiān)管的監(jiān)管模式。適時開展新興技術領域的立法，引導和規(guī)范新興產業(yè)發(fā)展。完善政策風險評估、政策實施、政策績效評估的機制和方法，進一步提升政策制定的科學化水平。健全科研誠信和科技倫理的審查和監(jiān)督機制，加強科研作風和學風建設，營造良好科研生態(tài)。

五是推動實現(xiàn)更高水平的開放創(chuàng)新

進一步推動產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的開放融合，融入全球創(chuàng)新網絡。牢固樹立人類命運共同體意識，牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，合作解決全球氣候變化、能源安全、重大疾病等人類社會共同面臨重大挑戰(zhàn)的科學問題。加強創(chuàng)新政策務實對話，增進政策相互了解與信任。

六是進一步營造公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境

深入推進科技領域“放管服”改革，加快政府職能轉變，加強創(chuàng)新服務，營造公平競爭的市場環(huán)境。完善新技術新產品新商業(yè)模式的準入機制和管理，破除限制新技術新產品新商業(yè)模式發(fā)展的不合理準入障礙。進一步加大知識產權保護力度，完善懲罰性賠償制度。

最后，當今世界正處于百年未有之大變局，科技創(chuàng)新加速演進，戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存，新形勢對我國創(chuàng)新政策的前瞻性、適應性和靈活性提出了更高的要求。面向未來，要加快推動科技創(chuàng)新政策的理論和方法研究，構建專業(yè)化政策數(shù)據(jù)庫，豐富科技創(chuàng)新政策工具，強化科技創(chuàng)新政策研究隊伍培養(yǎng)，大力加強專業(yè)化高水平科技智庫建設，不斷強化對科技創(chuàng)新政策決策的智慧支撐。