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科技競爭新動態——解讀美國《無盡前沿法案》

2021-05-17 11:58:12 作者：周子彭來源：中金研究院分享至：

宏觀視點

美國國會參議院2021年4月21日推出《無盡前沿法案》新版本。如果法案通過，將宣告冷戰后美國科研戰略目標的重大調整，并將引發國際科技競爭新的變化。該法案將發展關鍵產業科技上升到國家戰略高度，提出了包括五年內增加超1000億美元投資、新設類DARPA科研管理機構、強化制造業鏈條安全、促進科研成果保護與商業轉化等策略，并提出了十個優先發展的產業科技領域。該法案旨在改變當前美國由私人部門主導關鍵產業科技發展的思路，強化政府“大科學”體系的引導地位。該法案對抗中國意味濃厚，但其產業科技發展想法和策略，也包含值得中國思考與借鑒的地方。本文對法案內容、提出的背景、采取的策略做了解讀，并總結了該法案對我國未來科技發展規劃的影響和啟示。關鍵詞 | 無盡前沿法案 DTI 科技競爭國家戰略

正文

2021年4月21日，美國第117屆國會參議院多數黨領袖查克·舒默（Sen. Chuck Schumer, D-NY）聯合共和黨參議員托德·楊（Sen. Todd Young, R-IN）宣布推出新版本的《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act），希望從國家戰略層面推動美國科技發展以及關鍵產業研發和保護。該法案于2020年5月首度提出，但由于國會換屆及總統大選等原因，并未發起投票。此次參議院重新推出該法案，獲得了來自民主黨和共和黨13名議員的聯署，并且得到拜登政府的支持，預計或將最終通過參眾兩院投票并簽署為法律。

取名于美國1945年發布的里程碑式的科技政策報告《科學，無盡的前沿》（Science，The Endless Frontier），《無盡前沿法案》是一部旨在提高美國產業科研投資、確保美國科技領域絕對優勢、強調長遠布局和國家競爭意味濃厚的法案，主張對“國家領導力至關重要”的技術領域的研究、商業轉化和教育培訓增加公共投資。該法案如果通過，將宣告冷戰后美國政府的大科學戰略目標的重大調整。它在內容、提出的背景、采取的策略（特別是復制DARPA成功經驗）等方面，有許多值得中國關注、思考與借鑒的地方。

一、主要內容：四個目標，重點在設立技術與創新理事會（DTI）

美國國會網站日前公布了160頁的最新版《無盡前沿法案》，主要涉及了四個立法目標：第一，在國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）設立一個新的技術和創新理事會（DTI，Directorate for Technology and Innovation）；第二，創設區域技術中心；第三，針對經濟安全、科學、研究、創新、制造和就業建立一個戰略報告體系；第四，設立供應鏈韌性和危機應對計劃的項目。

在上述四個立法目標中，第一個目標是《無盡前沿法案》的立法核心，并為其編列了每5年超1000億美元的預算，遠大于后三者5年總共約124億美元的預算。

法案就第一個立法目標對新建DTI的組織職能、授權活動、以及初始的重點科技領域進行了規定。其中與組織職能相關的內容包括：

DTI將重點關注與美國地緣戰略相關的關鍵技術領域基礎研究、商業化及技術創新；

五年內將為DTI撥款1000億美元；

賦予DTI與DARPA類似的權限，DTI在科研人員、項目管理和獎勵機制方面具備靈活性，可以利用項目經理來進行項目資助活動。

法案對DTI授權的活動圍繞增強美國的科技競爭力展開，主要包括：

增加大學的研究支出，包括通過跨部門的聯盟建立科技中心，以推動美國在關鍵技術領域的進步；

資助新的本科、社區大學高級技術教育計劃以及研究生獎學金，提高關鍵技術領域的博士后支持力度，發展多元化的STEM（科學、技術、工程和數學）人才體系；

為試驗基地的關鍵試驗設備提供資金支持；

指導新項目的創建，促進和加速技術從實驗室向市場轉化；

建立區域創新生態系統；

與盟友、伙伴和國際組織就關鍵技術研究進行合作，強化國家安全。

法案特別強調，由于時間緊迫，DTI的工作需要盡快展開，因此法案規定了DTI十個初始的關鍵科技研究領域，往后每三年將做一次目錄更新。當前這十個領域包括：

人工智能、機器學習和其他先進軟件開發；

高性能計算，半導體和先進計算機硬件；

量子計算和信息系統；

機器自動化與先進制造；

自然和人為災害防御；

先進通信技術；

生物技術、醫療技術、基因組學和合成生物學；

網絡安全、數據存儲和數據管理技術；

先進能源，電池和工業效能；

先進材料科學、工程學和其它重點領域。

法案中其它三個立法目標主要由美國商務部牽頭實施。具體內容包括：第一，授權美國商務部5年約100億美元的預算，用于在各地投資引領技術創新，包括支持綜合性區域技術戰略吸引公共和私人投資的計劃，同時要求商務部指定至少10個區域技術中心，為綜合投資計劃提供靈活的資金，并建立“核心供應鏈韌性項目”，由國家安全部門負責監控供應鏈的薄弱環節并提供投資，確保關鍵產品的供應鏈更為多樣化；第二，額外劃撥商務部約24億美元預算用于投資美國制造業，以加強其創新性和競爭力，并增強和擴展美國制造業網絡；第三，要求美商務部制定與國家競爭、科學研究和制造業相關的戰略，以指導聯邦政府的研究、核心供應鏈韌性項目以及其他關鍵投資和計劃事項。

二、立法背景：美憂慮科技產業領先地位受到挑戰

1957年，前蘇聯率先發射了第一顆人造衛星，美國人開始擔憂軍事科技領先地位受到挑戰，于是1958年在美國防部成立了美國國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA），以加強軍事領域的科技創新活動。而《無盡前沿法案》推動美國家科學基金會成立類似DARPA的技術與創新理事會（DTI），也從側面反映了當前美國對經濟領域科技領先地位可能受到挑戰的擔憂。

圖表1：5G整裝設備商中幾無美公司

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資料來源：Dell'Oro （2019 Q4），中金研究院

圖表2：中國PCT申請數量超過美國

資料來源：WIPO，中金研究院

二戰結束以來，美國在全球經濟領域一直扮演著科技產業創新領導者的角色，查克·舒默等人認為這是保持美國經濟繁榮和高質量生活的基礎。但是進入21世紀，美國在全球科技領域一枝獨秀的局面發生了改變。比如在通信領域，美國的AT&T、摩托羅拉、朗訊以及英特爾都曾是全球重要的通信整裝設備提供商，但在5G時代，歐亞國家設備制造等領域后來居上，重要的5G整裝設備制造商名單中已沒有美國公司的身影（圖表1）。在半導體和芯片制造領域，韓國、日本以及中國大陸和臺灣地區相關產業的蓬勃發展也讓美國感覺其領先位置正受到挑戰。此外，中國每年通過《專利合作條約》途徑提交的PCT專利申請數量已從20年前遠遠少于美國轉為超過美國（圖表2）。美國科技領先地位再次動搖，再次激發了美國人的憂患意識。

美國許多政策制定者開始反思，比如查克·舒默就認為，與其它國家相比，美國聯邦政府在科技研發的投資方面故步自封，這是導致美國在科技產業方面的領先地位受到挑戰的重要原因。盡管從1981年到2018年，美國整體科技研發（R&D）投入占GDP的比值（即R&D強度）從2.43%小幅上升到2.95%，但由于日本、韓國、德國、以色列等經濟體科研投入增加，美國R&D強度在重要經濟體中的排名已從1995年的第2位下降至2018年的第10位。冷戰結束后，美國公共部門R&D強度持續下行，而整體R&D投資占全球比例也從冷戰時期超50%下降至30%以下（圖表4）。

圖表3：美聯邦政府R&D投資強度下行

資料來源：Statista，中金研究院

圖表4：全球R&D投資中美國占比下降

資料來源：Statista，中金研究院

在《無盡前沿法案》中，查克·舒默強調：“如果沒有在研發、教育和培訓、供應鏈韌性以及更廣泛的美國創新生態系統方面投資的大幅增加，美國的全球競爭對手在技術領先地位方面趕超過美國只是時間問題。這將威脅美國的國家安全和經濟競爭力。無論哪個國家在關鍵技術和產業能力的競爭中獲勝，都將是未來的超級大國。因此美國需要采取大膽和果斷的行動扭轉局面，并且必須做出新的承諾。聯邦政府應對研究、供應鏈和所有美國人的技能進行投資，以確保美國在與中國和其他國家的戰略競爭中獲勝，在技術和創新方面引領世界。”

三、歷史含義：冷戰后美科研戰略目標的再次重大調整

美國自二戰開始逐步建立起日趨完善的國家科研機制，從“小科學”體系逐步過渡到“大科學”的美國國家科研體系。美國國家科研機制是為了應對國家競爭而生的戰略體系，其目標是為了維護國家利益，保持美國的科技領先地位。不過隨著冷戰的結束，缺少了對手的美國，國家科研戰略也隨之調整，科研領域的主導地位又逐漸讓渡于私人部門。而《無盡前沿法案》的推出，意味著冷戰后美國家科研戰略目標的重大轉變，國家科研機制或將再次主導核心科技產業的發展。

20世紀以前，美國的科學研究較為分散，大部分研究由私人贊助、科學家個人完成，規模和社會影響范圍較小。20世紀早期到二戰前，工業企業實驗室開始取代個人研究，研究型大學開始崛起，形成了以市場競爭機制為基礎的科技創新體系，為二戰后科技的騰飛奠定了基礎；同時，聯邦政府開始重視制定技術標準的能力，1901年成立的國家標準局在美國的科技進步中起到了重要作用。到1920年，美國已經初步形成了由聯邦實驗室、工業企業研究機構、高校研究機構和私人研究機構組成的全國科研體系。

二戰的爆發徹底改變了美國政府對于科學發展與國家關系的認知，科技發展開始被納入到國家競爭的戰略中，而美國的科學研究制度完成了由“小科學”體系到“大科學”體系的轉變。隨著二戰的爆發，1940年美國政府成立了國家防務研究委員會，成立第一年就簽訂了超過200份科研合同。1941年，美國科學研究與開發辦公室（OSRD）成立，該辦公室領導了二戰期間美國的系列科研工程，通過這些工程，美國確立了政府對科研工作統一協調，以及通過整合政府、軍方、科研機構和企業資源，實施國家科研計劃的機制。其中“曼哈頓工程”，即美國在二戰期間實施的原子彈研制計劃就是應用國家科研機制的典型案例，是促使美國科技制度向國家科研機制轉變的重要原因，它的成功證明了美國國家科研機制的高效。

二戰結束后，美蘇之間的競爭，進一步強化了“曼哈頓工程”模式的制度化，確立了政府支持基礎科學研究的國家科研體系。1945年7月，OSRD主任布什（Vannevar Bush）發表了著名的報告《科學，無盡的前沿》，指出政府應該大力加強對基礎研究的資助。在其推動下，美國于1950年設立了NSF。以維護國家安全和保護國家利益為由，美國政府陸續在航天航空、通訊、高級制造等領域斥巨資進行科技研發。同時，美國也完善了國家科研體系的基礎框架，在行政最高層面上設立白宮科學技術辦公室、聯邦科學技術委員會、總統科學顧問委員會等機構來統籌協調科技政策的出臺。1961年，為與蘇聯在空間技術上保持競爭力，美國提出阿波羅登月計劃，此后11年間，該計劃耗資255億美元，高峰時期，參與該工程的有超過2萬家企業、200多所大學和80多個科研機構，總人數達30多萬人，美國軍事技術及相關研發體系得以充分發展。

70年代石油危機之后，政府對科技政策的重點進行了調整，加強了對能源等其他領域的研究。同時，政府通過建立產業與大學的合作研究中心，充分發揮了政府資金杠桿的作用，加快技術創新成果的轉化，1980年出臺的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act），確保了大學能夠保留由聯邦政府資助的研究項目得到的專利所有權，從而推動了專利技術轉移到工業界進行商業化運營。該法案使得私人部門享有聯邦資助科研成果的專利權成為可能，對科研成果轉化的促進作用成效顯著。通過制度性安排，該法案為政府、科研機構、產業界三方合作共同致力于研發成果商業化提供制度激勵，為美國保持科技產業的競爭優勢打下了基礎。

不過隨著冷戰結束和美國單一霸權的確立，美國政府對其科技政策進行相應調整，轉而將公共資金投入到醫療衛生、養老等民生領域，并減少了對國家重大科技戰略——包括國防高科技領域的投入。美國開始放棄“星球大戰計劃”，削減核能研究預算，為私營部門的科技活動營造良好環境。從1990年到2018年美國科技研發總支出對GDP占比從2.5%略微增至2.9%，沒有顯著的增長，但同期美國醫療衛生總支出對GDP占比從12.1%增至17.9% ，養老總支出對GDP占比也從5.8%增至7.1%。

而《無盡前沿法案》的推出，標志著冷戰之后美國國家科研戰略目標的又一次重大調整，關鍵科技產業的創新和發展開始重新回到了以政府力量主導的戰略框架下。首先，《無盡前沿法案》提出未來5年將為NSF提供額外1000億美元的預算以支持其鼓勵科技創新和教育培訓的投入，對于當前該基金會約85億美元的年預算而言，可謂巨幅提升。另一方面，該法案倡導的政府資金投入，將改變冷戰結束后美國科技產業發展靠私人部門引導的局面。以半導體產業為例，上世紀60和70年代，美國政府支持的半導體產業研發投入是私營部門的2倍；但到了2019年，私營部門的投入已是政府資金支持的23倍。此次調整，除了資金上的支持，政府還通過增強知識產權的管理以及反壟斷措施的出臺來監管重點領域科研成果的轉化與應用，并成為相關科研成果最主要的客戶之一。政府主導科技發展思路的回歸，宣告了美國科技發展新時代的到來。

四、關鍵看點：高效性、長期性和針對性

（一）追求高效，力圖在民生科技領域打造第二個DARPA

《無盡前沿法案》的重點在于創建DTI。DTI的架構基本復制或承襲了美國國防高級研究計劃局（DARPA）架構，可以說是在民生經濟層面打造第二個DARPA，凸顯了該法案希望推動高效創新的導向。

DARPA成立于美蘇對抗初期的1958年，隸屬于美國防部，初衷是為了在軍事科技領域應對前蘇聯對美國的挑戰。當時的美國人認為“防止科技被蘇聯超越最好的方法就是去創造可能的新科技”，并圍繞這一目標專門設計和創建了直屬于美國國防部的DARPA機構。DARPA成立后的60多年時間里，利用每年僅僅約30億美元左右的預算資金和平均每年250人左右的研究規模，創造出諸如互聯網、GPS、隱形飛機、激光器、砷化鎵半導體、語音識別、個人電腦、機器翻譯、無人駕駛等大量具有劃時代意義的科技創革新項目，充分體現了DARPA模式在科技創新上的效率優勢。

《無盡前沿法案》重視經濟領域創新的高效性主要體現在新設立的科技與創新理事會對DARPA成功經驗的全面借鑒上，具體表現在以下三個方面：

第一，采用了與DARPA相同的人事和監管架構?！稛o盡前沿法案》規定DTI采取與DARPA類似的權限結構，在高質量專家招聘上更是采用了與DARPA相同的標準。與DARPA相同，DTI也將采取項目經理人負責制，以“自下而上”的方式識別并推動項目，采用扁平化結構以避免人員繁冗帶來的行政開支龐大、管理困難等問題，讓專業人員可以專注于技術革新。

第二，采取了與DARPA類似的、高度聚焦關鍵項目的篩選機制。DARPA之所以可以在每年僅30多億美元的預算約束下創造出眾多創新成就，一個重要的原則就是聚焦最為關鍵的項目。與其它政府支持項目相比，DARPA的年度預算并不高，但由于科學的篩選機制，DARPA推動的項目數量少但精，這保證了單一項目預算與其它機構相比卻更加充裕的局面?！稛o盡前沿法案》吸取了這個經驗，規定法案所覆蓋的關鍵科技領域不可以超過10個。這體現了在有限的總預算下，借鑒DARPA篩選機制以保證最核心項目可以獲得充裕預算的戰略意圖。

第三，《無盡前沿法案》在項目的挑選、資金使用、項目執行、評估和轉化等方面借鑒了DARPA的經驗?！斗ò浮芬幎―TI的項目需要采取競爭性同行審核等方式，同時規定了支助項目需要具備的特點，項目成果的評估，以及項目成果的市場化轉化體系，這些流程的設計也基本與DARPA模式相近。

（二）慢就是快，重視人才和戰略體系的長期建設

《無盡前沿法案》充分認識到科技發展是一個長期過程，只有充分重視人才和組織系統建設，才能在長期的發展過程中，保持科技的領先地位。因此法案布局長遠，花了較大篇幅重點關注如何在大學和不同區域建立研學中心、如何培養科技人才、如何打通科技成果和商業市場等需要消耗大量時間才能見到成效的體系建設上。

法案強調科技人才作為發展重點科技領域的戰略儲備，重視人才資源的長期培養。在科研項目資助上，法案提出了增加撥款中不少于55%的部分將會用來資助相關領域的科研中心、項目（35%用于大學科研中心，20%用于重點科技領域的特定科研項目），以促進重點科技領域研究的措施；在教學資助上，法案提出新增撥款中不少于15%的部分將用于資助學生從事重點科技領域的學習研究，吸引更多國內外學生進入重點競爭的科技產業領域；在學科建設上，法案提出應當鼓勵高校和社會為重點科技領域專業碩士研究生提供業界和政府的工作實習機會，助力科技發展。這種支持是多層次的，涵蓋技術學校學生、本研學生、博士生及專業科研人員。

而科技成果轉化方面，法案強調通過立法和行政等手段促進企業積極參與推動科研及其成果商用的公私合作，以促進研究成果轉化，增加制造業和高科技產業的就業機會，提高關鍵技術商業化成功的概率，同時減弱商業化過程中可能會面臨的風險。法案還鼓勵相關機構為科學家、工程師、發明家提供成果轉化培訓（包括專利和牌照的相關知識），支持創立增進學界和業界溝通的研發者交流平臺，并提供包括長期資金投資、職員支持、行政支持在內的配套設置環境，以及成果轉化可能涉及的相關費用。

法案在促進科研成果產業化的方面提供了一套完整的“審查-推薦-匯報”（review-recommendation-submit）模式。整套模式重視提高業界研究激勵和保護知識產權。比如，法案規定美國科學技術政策委員會將和國家科學基金會與國家技術標準委員會共同審查特定科研項目在技術研究和商業化兩方面的公私合作情況，并調研該項目涉及的知識產權在國內外商業機構中應用的情況。在完成審查并掌握基本情況后，委員會會向這些項目推薦適配可用的法律、行政服務來進一步確保業界有足夠動力參與到研發過程，同時保障知識產權會在美國得到商業化，且不會被其他國家竊取。評估完成后，美科學技術政策委員會將向美商業部和國會提交審查報告。

（三）針對性強，中美科技競爭時代已經到來

“中國”在《無盡前沿法案》中出現了6次，也是法案中唯一提及的外國國家名稱，說明了美國已把中國視為當前科技競爭中最主要甚至是唯一的對手。

法案的部分條款和表述體現了強烈的對抗性，中國已被視為美國國家競爭的主要對手。法案多次強調中國在科技領域對美國的挑戰，并在制造業和知識產權等方面直接針對中國設置排他性條款。比如，“供應鏈韌性和危機應對計劃”要求重新審查、批準或拒絕被中國等特定國家的政府所擁有、控制或管轄的外資企業在美國制造業學會的會員資格，特別規定中國企業未經豁免不得參與美國制造計劃或制造網絡，以增強美國供應鏈自主性，減少對中國供應鏈的依賴。又比如，美國將審查由聯邦政府資助開發的、用于美國制造業或中國等外國企業的知識產權，要求保證聯邦政府自主開發的知識產權僅在美國商用、不能被外國企業使用。諸多條款的增設為美國制造業回流、國內產業鏈完整化以及美國在半導體、5G、人工智能等科技領域長期領先中國、保持絕對霸主地位提供支持。《無盡前沿法案》還未通過，但其提出本身已經意味著美國把中國視為最主要國家競爭對手的時代已經到來。

五、對中國科技發展的影響和啟示

（一）影響：短期阻力增大，但難改中國科技發展趨勢

《無盡前沿法案》體現了美國謀求科技霸權并對中國進行科技遏制的戰略定位。該法案在中國的技術交流和產業鏈融合方面設置了越來越多的障礙，同時還強化了對全球人才的吸引，如果法案通過無疑將增大短期中國技術進步的阻力。但科技發展是一個相對中長期的過程，而時間在中國這一側。過去幾十年，中國在人力資源、市場規模等稟賦條件上已逐漸占據有利位置，政策制定具有持續性，同時隨著中美經濟差距減小，中國在科技投入總量上甚至存在超越美國的可能，這些中長期變量都決定了中國科技發展壯大的趨勢不會發生根本改變。

首先，創新的主體是人，人力資本的多寡是影響一國科技研發能力的重要因素，中國的人才的稟賦優勢將逐漸顯現出來。自1978年恢復高考以來，中國高等教育畢業生人數不斷增加。2020年中國高等學校的高等教育畢業生超過797萬人，相比之下美國的高等教育人數一直在150萬人至450萬人的區間內波動?？梢灶A計未來10年隨著教育質量的提高，我國人力資本累積的優勢將會進一步顯現出來（圖表5）。

圖表5：中國高等教育畢業人數多于美國

資料來源：Wind, educationdata, 中金研究院

圖表6：中國工業機器人銷量超過美國

資料來源：Wind，中金研究院

其次，中國超大規模的制造生產和消費市場，為科技發展提供了內生升級的環境。一方面，種類齊全的制造業企業相互競爭不斷為技術升級提出訴求；另一方面，巨大的消費市場又會攤薄解決技術問題的成本。當前中國已成為電子產品、汽車、白電等眾多商品的最大消費國，同時還是制造業設備的最大使用國，比如中國的工業機器人使用量已經達到了美國的5倍（圖表6）。激烈的市場競爭，讓創新充滿活力，這也是圖表2中為什么中國申請PCT專利數量得以快速增長的原因。而保持足夠大的市場和制造業規模，是中國抵御外部的擾動，并持續推動中國產業科技發展的關鍵。

第三，中國相對穩定的政治環境可以讓政府更從容地制定和執行長期發展戰略，并吸引更多投資者進入科技市場，提高科技競爭力。政治環境穩定可以確保政府對科技產業進行穩定的投資，持續的資金流降低了企業的研究風險，避免了因資金不足導致的研究損失，為長期科技項目提供了支持[1]，而這又會增加科技市場活力[2]，通過群聚效應和規模效應吸引更多國內外的投資進入科技領域。

最后，科研具備高投入、高風險、高回報的特征，科研能力的強弱與一個國家能夠為科研投入的高低密切相關。當前中國名義經濟總量已經趨近美國，在可預見的未來可能將超越美國，這或將徹底改變中美在R&D投入上的潛力對比。自上世紀90年代以來，中國日益重視經濟總量中的R&D強度，每年R&D的總投入增速持續維持在較高的位置，根據2020年OECD公布的數據，中國R&D投入已從2000年的399億美元增長到2018年的超過4000億美元，與美國的投入差距縮減至不到900億美元（圖表7）。按照當前中美經濟發展趨勢估算，到2030年左右，中國的名義GDP就有可能超過美國。即便不考慮中美物價的差異，中國到2030年左右可以投入到科研的資金總量將超過美國，這有可能徹底地改變中美科研實力的對比。隨著中國科研投入的不斷提高，科技的正外部性和中國超大市場的規模效應將會帶來正向反饋，正的經濟收益又會通過市場的力量進一步增加中國的創新活力。

圖表7：美中R&D投入差距縮小

資料來源：OECD，中金研究院

圖表8：中國名義GDP預計將超過美國

資料來源：Wind，中金研究院

（二）啟示：規則模塊化、民用新DARPA、布局長遠、鼓勵民間合作

《無盡前沿法案》盡管是一部針對中國制定的科技競爭法案，但卻匯集了美國過去100年發展國家科研體系的精華，可以為中國科技發展提供啟示和借鑒。

模塊化制定規則，優化制度演進效率

《無盡前沿法案》總共覆蓋四個立法目標，涉及到國防、立法機構、教育、企業等多個部門的合作，同時還包括人事、財務、職能等規定，但整體條理清晰、結構明確，這源于總規則具備模塊化的特征?？萍及l展的總規則可以結合不同的模塊，在每個子模塊中，法案復用、繼承了相關領域的有效的法律和規范。比如技術和創新理事會的相關規定引用了DARPA使用的“Section 1599h of Title 10, United States Code”，吸引高級人才的規則引用了“Section 9903 of Title 5，United States Code”，產業鏈安全匯報規則引用了“Section 1105 of Title 31, United States Code”等一系列條款。規則模塊化的好處是可以根據實踐經驗不斷更新子模塊規則，而不用改變總系統中其它模塊的規則，這樣可以以較低的成本，不斷提高系統整體規則的運行效率。

科技發展是一個系統工程，涉及到不同產業和不同部門，在規則制定之初，應注意各子系統公用模塊的分類和規則制定，這有助于系統規則更高效地采納不同子模塊的制度更新。從而避免局部規定需要適時變更時“牽一發而動全身”的問題，保證總規則有效率地演進。

建立類DTI機構，提高產業科技領域的創新效率

《無盡前沿法案》在民用科技領域建立類DARPA的組織DTI，主要就是想復制DARPA之所以能高效創新的經驗。美國建立DARPA的初衷是希望在軍事科技領域防止前蘇聯的超越，而建立DTI的用意在于維持對中國的產業科技的領先地位。顯然，DARPA模式由于其高效的創新能力，極其受到美國的重視，中國在民用科技領域同樣可以借鑒DARPA的創新機制。

除了高效創新這個優點以外，相對于基礎研究或者軍事科技領域，中國在產業科技或者民用科技發展上，可能更適合建立自己的類DTI機構。一方面，改革開放以來，中國已經成為了一個制造業強國，具備了一定的人才基礎；另一方面，中國制造業發展對產業科技的需求日益旺盛，而這些科技需求很可能在全球都是最前沿的，很難通過跟蹤海外獲得。此外，美國挑戰的是中國的產業鏈安全，需要有專門的機構來協同應對，中國建立類DTI的機構可以更好地協同相關部門應對來自外部的競爭和挑戰。

布局長遠，合理的頂層規劃是前提

科技發展是一個長期的過程，一個糟糕的科研系統規劃，很可能要幾十年才能發現后果的嚴重?！稛o限前沿法案》顯然認識到了這一點，即便認為中國和其他國家的“競爭”已經迫在眉睫，但是法案并未急功近利，而是布局長遠，把資源投放在如何更好地進行人才培養、試驗基地和科研中心建立、成果轉化制度建設、知識產權保護、國際合作等制度設計和規劃上。

在產業科技競爭中，時間在中國這一側，因此我們更應該保持戰略耐心，要舍得花精力合理規劃好自身的科技發展機制，借鑒國際經驗，統籌考慮我國的基本國情，在頂層設計層面保證我國國家產業科研體系可以具備與美國相媲美的高效研發制度。

鼓勵全球民間機構交流合作，加強對國際科研人才的吸引

面對美國的科技“脫鉤”，我們應該以開放促改革促發展，在推動經濟全球化、投資和貿易自由化方面發揮中流砥柱作用，進一步在科技產業開展國際合作，吸引國際優秀人才。而在這一方面，民間力量應該發揮更積極的作用。

我國民營企業已經成長為國民經濟中一股重要的力量，往往也是創新活躍的力量，并且具備自己的稟賦優勢。中國與其他國家的科技合作交流，并不應局限于國家層面。中國還應大力支持民間科技市場與國際接軌，進行非官方的科技貿易合作。政府鼓勵具有國際競爭力的民企參與國際市場，不僅能增加中國品牌在國際市場上的占有率，還向世界展現了中國科研潛力，提高了我國的國際人才吸引力。盡管貿易保護主義和科技民族主義興起，和平與發展的全球化趨勢面臨壓力，我國依然應當保持開放姿態，通過更緊密的區域和全球合作，實施開放包容、互惠共享國際科技合作戰略，加強創新對話體制建設，以應對復雜的挑戰。

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