原文刊載于《中國科學院院刊》2023年第11期專題“跨越‘中等技術陷阱’與實現中國式現代化”。本文為精簡改編版。

通過對美國、德國、日本3種典型的科研制度和研發體系的梳理，文章歸納總結了科研制度和研發體系的六大共性特征，并基于此分析了中國科研制度和研發體系的現狀和存在的問題。最后，文章提出要建立“雙軌制”的科研制度和研發體系：一方面，建立面向民營部門的研發政策“新軌”，解決民企“為什么創新”、“在什么地方創新”和“怎么創新”的問題；另一方面，逐步改革面向研究型大學和科研機構的科研政策“老軌”，逐步推進“體制外”的研究型大學和科研機構、研究經費資助方，以及出版社和學術期刊的發展，倒逼“體制內”相關機構的體制改革。

1 世界3種典型的科研制度和研發體系

歷史地看，世界科學中心經歷了從意大利到英國、法國、德國，再到美國的轉移。世界科技中心幾經轉變，其繁榮離不開國家科研制度與研發體系的支撐。科研制度是實現基礎研究“從0到1”突破的基礎，主要是面向基礎理論研究的制度，其主體是研究型大學和科研機構；而研發體系是實現基礎研究向應用技術轉化，即“從1到10”技術創新和應用的關鍵，主要是面向應用研究的技術研發體系，其主體是企業。本部分分析目前世界上3種典型的科研制度和研發體系，分別是以美國為代表的新自由主義科研一體化模式、以德國為代表的科學體制化和工業實驗室模式和以日本為代表的民間企業主導模式。

美國：新自由主義下的科研-研發一體化模式

20世紀末，美國在新自由主義經濟思潮的影響下，新自由主義力量進入到科學發展中，使得美國的科研制度極具市場導向特色，科學與技術被更加緊密地結合在一起，以服務于當下和未來的市場需求。在新自由主義的經濟邏輯下，政府、企業、研究型大學3類主體共同主導美國科研和研發體系的發展，其中風險投資機構等市場主體在基礎研究的技術轉化方面扮演了關鍵的角色，美國舊金山灣區硅谷正是新自由主義主導的科研體制與研發體系完美結合的體現。

與此同時，雖然科學研究在某些領域的過度市場化使得美國的部分研究型大學和學科的基礎研究能力被削弱，但是很多頂尖研究型大學和學科在基礎研究領域還是保持了相當大的自主性，研究型大學對科學家的學術領域和方向的探索給予了充分自由，使得全球大部分具有原創性的基礎研究突破仍然集中在美國。

德國：科學體制化和工業實驗室模式

在19世紀中后期和20世紀前期，德國在世界科學技術發展中占據了最高地位，這得益于德國大學教育改革和以工業實驗室為代表的校企合作模式。在科研體制上，德國大學改革改變了傳統大學以教學為主、科研為輔的模式，強調將科學研究作為教授的首要任務，并采取學術法人自治結構，用制度保證大學的研究自由。學術法人一般為大學里有聲望的教授，兼具行政和學術職能，在政府與科研工作者之間發揮緩沖與中介功能，避免政府干涉具體的科學研究。

在研發體系上，以工業實驗室為代表的校企合作模式是一項重要的制度創新。德國的工業實驗室最早出現于19世紀60年代的德國印染業，隨后該模式被應用到德國的其他支柱產業中，使得科學研究內化于企業發展中。企業家與科學家之間的身份界限變得模糊，科研成果轉化迅速，大量具有科學知識的商人創造出了新型的具有德國特色的經濟業態，如西門子、拜耳、克虜伯等。

日本：高獨立性的民間企業主導模式

二戰后的日本在科技領域取得世界矚目的成果。21世紀初，日本共有22位科學家獲得諾貝爾自然科學獎，獲獎數量僅次于美國。究其根本，關鍵在以民間企業為主體，企業、研究機構、研究型大學各有側重且獨立性較強的科研體制和研發體系。在科研制度上，日本進行了研究型大學體制改革，在研究型大學引進了市場機制和企業管理運營模式，將研究型大學從國家預算和公務員制度剝離出來，使得研究型大學在科學研究上擁有足夠的自主性。另外，政府大幅度提高研究型大學的基礎研究經費，使得基礎研究在科研經費中的占比長期保持在15%左右。

在研發體系上，民間企業經濟效益為導向的研發模式使得日本不僅能迅速抓住市場需求，而且能高效地實現科研成果轉化。在相當長一段時間內，具有一定規模和實力的日本企業都設立了內部中央研究所，并常年保持較高的科研投入，使得日本的企業在各個前沿領域都具備較強的可持續創新能力。

三種模式的六大共性特征

盡管3種模式背后的時代和國情不同，但是其在科研制度和研發體系上都具有六大共性特征。本文認為，這些共性特征正是促使以上3種模式得以成功的關鍵。

1 科研制度方面

美國、德國和日本模式都具有以下3個方面的特征：

1. 一個自由和開放的科研環境。

2. 一群有科學精神的國內外科學家，以及眾多世界一流的研究型大學和科研機構。

3. 一個科學的且有利于創新的科研體制。

2 研發體系方面

美國、德國和日本都具有以下3個方面的共同特征：

1. 一個穩定、先進且具有較高成長性的國內外市場。

2. 一群能夠及時響應且滿足這些市場需求的產品供應者，即民營企業。

3. 企業、政府和社會給予技術創新活動足夠且可持續的資金和人才投入。

2 中國科研制度和研發體系的現狀和問題

科研制度的現狀和問題

新中國成立以來，我國的科學技術水平取得了令人矚目的發展，在航天科技、深海科學、超級計算、納米科學等需要基礎研究支撐的領域都處于世界一流水平。然而，客觀地說，中國在個別基礎研究領域的突破并不等同于系統性和結構性的轉變；相反，中國在基礎研究的眾多領域與世界一流水平相去甚遠。究其原因，關鍵在于中國現有科研制度的行政屬性，該屬性在研究型大學和科研機構、科研經費資助機構（國家自然科學基金委員會、科學技術部、教育部等）、出版社和學術期刊等機構中均有體現。這種行政屬性的本質是政府主導，但是政府主導的體系很難產生“從0到1”的基礎研究突破，更多是實現“從1到10”的應用研究突破。

1 政府主導的體系必然存在價值取向、意識形態取向，從而無法在各個領域全面形成完全自由的科研環境

這里的科研環境是指廣義的影響科學研究活動的政治、社會、經濟環境，科學研究活動的方向不得不受到這一宏觀環境的影響。客觀地看，自由往往是相對的，并不存在絕對的自由，哪怕是新自由主義下的美國同樣如此。雖然沒有絕對的自由，但非政府主導的多元文化和社會與政府主導的相對單一化的社會環境對科學研究的影響有著巨大的差別。以二戰以后的美國和蘇聯為例，在美蘇爭霸期間，科技戰是其中最為關鍵的競爭場域，蘇聯憑借舉國體制曾在一段時間中在航天等領域取得領先地位。但與此同時，蘇聯政府主導的相對單一且固化的社會環境又抑制了新思想和新理論的出現與傳播，使其缺乏可持續的創新能力，最終還是被更具有活力的美國趕超并遠遠甩在身后。如今的中國，面臨以美國為首的西方世界的全方位打壓和圍堵。2023年5月30日召開的二十屆中央國家安全委員會第一次會議強調，當前我們所面臨的國家安全問題的復雜程度、艱巨程度明顯加大。顯然，在嚴峻的外部形勢下，我國在中短期內都不具備營造一個自由的政治經濟環境的條件。

2 政府主導的研究型大學和科研機構必然是行政/政治邏輯壓倒學術邏輯，科研人員無法在真正意義上基于興趣獲取研究經費，而更多需要契合政府需求來開展研究，這樣的環境無法吸引和培養具有開拓精神的科學家

在新中國成立初期，中國的研究型大學和科研機構在體制上基本上采取了蘇聯的模式，即以中央和地方政府為主導，實行高度集中的管理體制。研究型大學和科研機構直接隸屬于相應的政府部門，由政府負責組織和管理。改革開放以后，研究型大學和科研機構經歷了幾次重大的改革和調整，特別是在政府與研究型大學和科研機構的關系上，政府的角色從過去的直接管理轉向提供政策支持和資金保障。一方面是給予了研究型大學和科研機構更大的自主權，可以根據各自的情況決定人事、薪酬和科研方向；另一方面是允許研究型大學和科研機構自主開展經濟活動，如合作開辦企業、承擔科技項目等。這些改革毫無疑問大大提高了研究型大學和科研機構的活力和科研產出，也使得中國在科學論文發表數量、專利申請數量等重要科研指標中躍居世界第一位。但必須承認的是，中國在前沿基礎研究上與領先國家仍有巨大差距，截至目前，中國獲得諾貝爾獎的科學家寥寥可數，不僅遠遠落后于美國，與日本等發達國家也相去甚遠。其中一個重要的原因是，中國的研究型大學和科研機構本質上還是政府間接主導的，可以說沒有真正意義上獨立自主的研究型大學和科研機構，哪怕是中外合作辦學也不例外。

研發體系的現狀和問題

改革開放以來，中國的研發體系在全球市場需求和規則的塑造下不斷完善和升級，美德日三國研發體系的共同特征在中國都有所體現。

1 市場需求的視角

改革開放以來，中國人均國內生產總值（GDP）還未達到較高水平，雖然人口眾多，但是國內的市場需求長期不足，無法形成高質量的市場需求以推動技術進步。這一階段中國的技術發展主要源于西方成熟市場需求的倒逼，以不斷提升中國各個領域的技術水平。研究型大學和科研機構在技術攻關中扮演了關鍵角色，并在各個領域形成了眾多經過實踐考驗的研發團隊。經過改革開放以來幾十年的發展，中國的人均GDP在2023年達到1.3萬美元，達到了中等收入國家水平（參考世界銀行和聯合國開發計劃署的標準），其中不少權威機構估計中國中產階級的人口規模已經達到了4億人，這意味著中國已經形成了一個規模巨大的國內市場。與此同時，中國已經成為140多個國家和地區的最大貿易伙伴，可以說中國的技術和產品滿足了世界各地的市場需求。因此，中國也成為全世界唯一擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類的國家，且在絕大部分領域的工藝制造能力處于世界領先水平。

2 民營企業的視角

多年以來，中國的民營經濟貢獻了50%以上的稅收，60%以上的GDP，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量，而在民營經濟發達的東南沿海地區，民營企業的貢獻更大。另外，民營經濟已經成為我國第一大外貿主體，2022年民營企業進出口規模所占比重達到50.9%，年度占比首次超過1/2，對外貿增長貢獻率達到80.8%。無論是對國內市場還是國外市場，民營企業已經成為因應和滿足市場需求的主要主體，同時也發展出較強的技術創新能力以及時響應市場需求。雖然2022年對互聯網和教育培訓行業的整頓引發了社會對民營經濟前景的擔憂，但是民營經濟在中國經濟發展中的支柱地位是不會也無法被逆轉的，民營企業也將繼續成為技術創新的主體。

3 研發經費投入和科研人員儲備與培養視角

2021年，中國的研發經費投入達到GDP的2.44%，研發經費投入強度在世界主要國家中排名第12位，進一步接近經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平（2.67%）。另外，中國的研發人員的數量和科研產出也位居世界前列。可以肯定的是，經過數十年的資本和人才積累，中國在經費和人員上既有堅實的基礎，也有強烈的支持意愿。

可以說，中國的研發體系在過去數十年中已經初步形成并對應用技術的創新起到了可持續的支撐作用。但是，我們需要充分意識到，在百年未有之大變局下，維系高成長的國內外市場、進取的民營企業和持續增加的經費人員投入這三大要素的社會經濟環境已經發生了根本性逆轉，過去的制度和政策已經無法應對這些挑戰。

3 科研和研發政策的“雙軌制”構想

首先，我們建議要建立面向民營企業的研發政策“新軌”，明晰民企在技術創新中的決定性作用，通過制度和政策設計讓民企敢于創新。

1. 政府要解決民企信心的問題，即要回答“為什么”的問題：“民企為什么要創新？”本文建議中央政府給予明確的頂層設計，即明確指出民企在科技創新中的主體地位。

2. 政府要回答“做什么”的問題，即“民企在什么地方創新？”本文建議經濟發達地區的地方政府應該率先明確國企不能進入的領域（特別是市場化程度較高的產業），并明確國資投資民企的一些約束條件，通過制度設計盡可能避免國資國企對民企獨立運營的影響。

3. 政府要回答“怎樣做”的問題，即“民營企業怎么創新？”本文建議應由有關部門聯合成立一個面向民企的技術創新基金，針對不同行業的技術創新需求為民企開展創新活動提供研究經費支持。另外，應該向民企開放不涉密的國家重點實驗室、研究型大學和科研機構的儀器設備等資源，降低民企，特別是中小型民企，開展創新活動的成本和風險。

其次，要改革面向研究型大學和科研機構的科研政策的“老軌”，以中長期作為改革尺度，在維持和加強現有科研體制改革政策的同時，通過逐步推進“體制外”研究型大學和科研機構、研究經費資助方（各個領域的基金會），以及出版社和學術期刊的發展，倒逼“體制內”相關機構的體制改革。

1.  明確識別出與國家安全相關的科學和技術領域，對不涉及或較少涉及國家安全的領域給予充分的自由空間，盡可能營造一個開放和自由的科研環境，避免科學領域的泛安全和政治化。

2. 逐步形成一個包含研究型大學、科研基金、學術期刊等在內的“體制外”的科研體系。

陳  璐  香港中文大學（深圳）人文社科學院公共政策項目碩士研究生。 

黃平  香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院科技創新與可持續發展研究中心主任，高級公共管理研修項目中心執行主任，副研究員；英國謝菲爾德大學城市研究所兼職研究員。主要研究方向：科技與創新政策、城市可持續發展、氣候變化治理等。

文章源自：

陳璐, 黃平. 改進中國科研制度和研發體系的“雙軌制”構想. 中國科學院院刊, 2023, 38(11), 1608-1615. Doi: 10.16418/j.issn.1000-3045.20230803004.